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Verhandlungen

„Neue Spielregeln bestimmen“

ENERGLOBE.DE-Gastautor Friedemann Müller skizziert eine faire Lösung für die Lastenverteilung beim globalen Klimaschutz.

„Neue Spielregeln bestimmen“ „Neue Spielregeln bestimmen“
Stiftung Wissenschaft und Politik

Die Welt trifft sich in Cancún und sucht nach einer wirksamen Lösung im Kampf gegen den Klimawandel. Bei den bisherigen Konferenzen wie in Kopenhagen vor einem Jahr standen einer Lösung massive Interessenunterschiede entgegen. Sie betrafen die Lastenteilung zwischen Industrieländern einerseits und Entwicklungs- und Schwellenländern andererseits.

Diese Kluft scheint zunächst unüberbrückbar. Hieraus haben Experten, die der Wunsch verbindet, einen möglichst wirksamen Kampf gegen den Klimawandel zu führen, ganz unterschiedliche Konsequenzen gezogen.

Zwei unterschiedliche Strategien

Die eine Denkrichtung plädiert für eine Strategie der „positiven Ziele“ wie dies exemplarisch in dem ENERGLOBE.DE-Gastbeitrag von Claudia Kemfert und Eicke Weber zum Ausdruck kommt. Die Quintessenz dieser Strategie lautet: Verpflichtende Auflagen zur Emissionsreduzierung, verbunden mit der Androhung von Sanktionen („negative Ziele“) sind nicht vermittelbar – insbesondere gegenüber denen, die den Preis dafür bezahlen müssen. Positive Ziele dagegen wie Gebäudedämmung, Aufbau erneuerbarer Energiekapazitäten, Elektromobile et cetera kann jede Regierung als Entwicklungs- und Modernisierungsschritt darstellen. Großkonzepte wie ein globaler Emissionshandel sind in der Theorie zwar erstrebenswert, auf absehbare Zeit aber nicht erreichbar und blockieren letztlich kleinere Schritte.

Die andere Sichtweise empfiehlt der Ursache der gravierenden Positionsunterschiede auf den Grund zu gehen: Die Industrieländer haben die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg genutzt, um in einem beispiellosen Modernisierungsprozess globale Ressourcen für ihre Industrialisierung einzusetzen. Dazu gehören insbesondere die verfügbaren fossilen Energieträger. Mit einer Verzögerung eines halben Jahrhunderts geschieht nun Vergleichbares in den Schwellenländern insbesondere in Asien. Da es sich um eine nachholende Entwicklung handelt, erfolgt sie mit einem noch höheren Tempo und dies bei einer dreifachen Einwohnerzahl wie in den Industrieländern. Dies wirft die Frage nach der Verfügbarkeit von Ressourcen auf, deren Verbrauch mit einem atemberaubenden Tempo wächst. Wir wissen aber, dass die knappste Ressource die Belastbarkeit der Atmosphäre mit Treibhausgasen ist. Folgen wir also der Kurve, die der Weltklimarat IPCC vorgibt, um großen Schaden von dem Klimasystem abzuwenden und folgen wir dem aus dieser Kurve abzuleitenden Gesamtbudget an verbleibenden Emissionen: Dann kommen wir um die brisante Frage nicht herum, wie dieses Budget angesichts der Phasenverschiebung in der Entwicklung von Industrie- und Schwellenländer zu verteilen ist.

Das Weltvermögen neu verteilen

Es gibt keine Chance, das globale Klimaproblem zu lösen, ohne über dieses Verteilungsproblem einen Konsens herzustellen. Es geht hier um Billionen Euro, die weltweit investiert werden müssen, um den notwendigen globalen Strukturwandel zu fördern. Ottmar Edenhofer, Chefökonom am Potsdam Institut für Klimafolgenforschung, bringt es auf den Punkt: „Die Klimapolitik könnte in den nächsten Jahren das Weltvermögen neu verteilen.“ Diese Verteilung erreicht man nicht mit „positiven Zielen“, denn diese würden dazu führen, dass wir uns in Deutschland nur um die Absenkung der 2,6 Prozent Treibhausgase kümmern, die wir zu den globalen Emissionen beitragen, bestenfalls um die knapp 13 Prozent der 27 EU-Länder. Wir haben aber eine viel weiter gehende Verantwortung für die übrigen 87 Prozent der Treibhausgase. Wir müssen im Angesicht der Phasenverschiebung zwischen Industrieländer einerseits und Entwicklungs- und Schwellenländer andererseits eine faire und konsensfähige Lösung finden.

Die Rolle von China und Indien

Indien, zum Beispiel, schlägt seit zwanzig Jahren bei den Klimaverhandlungen vor, gleiche Emissionsrechte pro Kopf als Prinzip vertraglich festzulegen; andernfalls sei es nicht bereit, sich in eine Verpflichtungsstruktur einbinden zu lassen. China schloss sich dieser Vorgabe 1997 bei den Verhandlungen des Kyoto-Protokolls an. Es gibt radikalere Forderungen aus den Entwicklungsländern, nämlich solche, die diese gleichen Rechte pro Kopf auch noch rückwirkend einklagen. Schließlich verweilen die Treibhausgase bis zu hundert Jahren und mehr in der Atmosphäre. Das Kyoto-Protokoll aber hat bewirkt, dass die Industrieländer die Atmosphäre unentgeltlich als Deponie ihrer Abgase wesentlich stärker nutzen können als die Entwicklungsländer. Das ist ungefähr so, wie wenn der knappe Parkraum einer Innenstadt unentgeltlich von denen benutzt werden darf, die schon immer ein Auto hatten. Wenn dieses Prinzip nicht aufgelöst wird, gibt es keine Einigung über die Lastenteilung.

Ohne Lastenteilung sieht die Bilanz so aus: In den 1990er Jahren haben die CO2-Emissionen im Jahresdurchschnitt um 0,9 Prozent zugenommen, in den Jahren 2000 bis 2009 um 2,33 Prozent, also das Zweieinhalbfache. Wenn nun etwa China seine Zusage in dem Kopenhagen Akkord wahr macht und seine CO2-Effizienz um 40 bis 45 Prozent zwischen 2005 und 2020 verbessert und seine Wirtschaft im Jahresdurchschnitt um acht Prozent wächst (weniger als im Zeitraum 2000 bis 2009), dann erhöhen sich die CO2-Emissionen Chinas um fast 6 Milliarden Tonnen pro Jahr. Das sind zusätzlich 50 Prozent mehr als die gesamten Emissionen der 27 EU-Länder, die im Jahr 2009 knapp 4 Milliarden Tonnen erreichten. Ohne ein gemeinsames Prinzip, das der Lastenteilung zu Grunde liegt, werden wir das Ziel weit verfehlen, noch vor 2020 die Treibhausgase zu senken. Dabei ist unerheblich, ob die EU ihre Emissionen um 20 oder 30 Prozent oder sogar 100 Prozent runter fährt.

Wie die Industrieländer reagieren sollten

In einem ersten Schritt müssen wir uns also auf ein gemeinsames Prinzip einigen. Die Industrieländer sind gut beraten, das Prinzip gleicher Emissionsrechte pro Kopf anzubieten und zugleich Forderungen nach einer Berücksichtigung der Altlasten abzulehnen. Dies könnte einen Durchbruch bei den Schwellenländern erreichen, auf die es ankommt: China, Indien, Brasilien, Südafrika. In einem nächsten Schritt müssten Übergangslösungen ausgehandelt werden, in welchem Zeitraum die strikte Gleichstellung zu erreichen ist. In der Übergangsphase sollte der notwendige Kauf von Emissionsrechten der Industrieländer bei den Entwicklungsländern insgesamt die Summe von 100 Milliarden Dollar pro Jahr nicht übersteigen. Über diese Summe gab es in Kopenhagen eine vage Übereinstimmung und eine hochrangige Beratergruppe des UN-Generalsekretärs hat jüngst in einem Bericht die Finanzierbarkeit dieser Summe bestätigt (den UN-Bericht vom 5.11.2010 finden Sie hier). Schließlich sollte in einer dritten Stufe beschlossen werden, dass die Emissionsrechte, wie etwa in dem Europäischen Emissionshandelssystem, handelbar sind, da nur so ein effizienter Übergang in das kohlenstoffarme Zeitalter auch in den Entwicklungs- und Schwellenländer gewährleistet werden kann.

Diese Schrittfolge hat den großen Vorteil, dass sie mit einem wesentlichen Zugeständnis der Industrieländer beginnt, das den Entwicklungsländer gleiche Emissionsrechte zuspricht und dieses Angebot attraktiv macht, weil es mit einem Nettotransfer von Nord nach Süd einhergeht. Sie hat zudem den noch größeren Vorteil, dass sie das Eigeninteresse der Entwicklungs- und Schwellenländer weckt, selbst möglichst viel Emissionen zu sparen, um mit dem Verkauf von Emissionsrechten das Geld für die eigenen Modernisierung zu erwerben. In dieser Logik liegen die größten Einsparpotentiale für globale Emissionen.

Kein Industriestaat will dauerhaft isoliert bleiben

Wenn die USA dabei zunächst nicht mitziehen, könnte das neue System von der EU einerseits und China plus Indien andererseits auf der Basis eines geringeren Nettotransfers begonnen werden. Es bedürfte nicht von Anfang an eines globalen Konsenses. Es ist aber zu erwarten, dass Staaten, die zunächst abseits bleiben, ihre dauerhafte Isolierung vermeiden wollen. So könnte die EU die Tagesordnung und auch die Spielregeln des neuen Systems bestimmen. Wem diese Lösung zu teuer ist, der sei auf die geniale Studie des Londoner Klimaökonomen Lord Nicholas Stern verwiesen: Der Stern-Report besagt, dass die Nichtlösung des Problems mindestens fünf Mal so teuer wird.

Zur Person:

Dr. Friedemann Müller ist Berater der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin. Dort leitete er viele Jahre die Abteilung Globale Fragen. Zuvor arbeitete er im Planungsstab des Auswärtigen Amts.

»DIE KRISE DER IDEE VON EINER WELTORDNUNG

(IST) DAS ULTIMATIVE INTERNATIONALE

PROBLEM VON HEUTE«

Henry Kissinger,„World Order”, August 2014