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FAQ

Emissionshandel

Antworten auf die zehn wichtigsten Fragen um Thema Emissionshandel, Clean Development Mechanism und Joint Implementation.

Emissionshandel Emissionshandel
energlobe.de, Denny Rosenthal

1. Wie entstand die Idee des Emissionshandels?

Die dem Emissionsrechtehandel zugrundeliegende Idee des „Cap and Trade“ – deckeln und handeln – wurde 1968 vom kanadischen Ökonom John Harkness Dales entwickelt.

In seinem Buch Pollution, Property and Prices regt Dales an, einen Markt für Verschmutzungsrechte einzurichten, um Gewässerverschmutzung durch Industrieabwässer zu begrenzen.

Das Neue an dieser Idee war, dass die Politik eine konkrete Obergrenze der Gesamtemission direkt vorgibt. Der Staat legt nicht fest wo, wie, wann und von wem Emissionen vermieden werden. Stattdessen fixiert er mit der Ausgabe einer begrenzten Zahl von Zertifikaten die Obergrenze einer erlaubten Umweltbelastung. Wie das Ökoziel erreicht wird, bleibt den Marktteilnehmern überlassen: Entweder kaufen sie Emissionsrechte oder sie investieren in Umwelttechnik – je nachdem, was günstiger ist.

Bei der UN-Klimakonferenz 1997 im japanischen Kyoto setzten sich die USA unter dem damaligen Präsidenten Bill Clinton dafür ein, dass die Teilnehmerstaaten den Handel mit Luftverschmutzungsrechten in das Kyoto-Protokoll aufnahmen. Später waren es dann ausgerechnet die USA, die aus dem Prozess ausstiegen und das verbindliche Abkommen nicht ratifizierten.

2. Wie funktioniert der Emissionshandel?

Grundlage für den Emissionshandel ist die verbindliche Festlegung einer Obergrenze der gesamten Kohlendioxidemissionen für einen bestimmten Zeitraum und ein Territorium. Beim Europäischen Handel, der zwischen Unternehmen stattfindet, wird die gesamte Menge dann nach einem bestimmten Schlüssel auf die Unternehmen verteilt, etwa nach deren Ausstoß in der Vergangenheit („Grandfathering“-Prinzip). Sie erhalten Verschmutzungsrechte in Form von Zertifikaten.

Sind die Kohlendioxidemissionen eines Unternehmens geringer als seine zugeteilten Berechtigungen, zum Beispiel weil es in eine Kohlendioxid-freie Technologie investiert hat oder einen CO2-ärmeren Brennstoff verwendet, kann es die nicht benötigten Zertifikate am Markt verkaufen. Alternativ können Unternehmen Berechtigungen am Markt zukaufen, falls eigene Effizienzmaßnahmen teurer ausfallen würden. Dieser Handel lohnt sich für beide Seiten. Wenn er tatsächlich funktioniert, führt er dazu, dass die Emissionen zu den geringstmöglichen Kosten vermieden werden. Im Idealfall ist der Emissionshandel deshalb die effizienteste Art des Klimaschutzes.

Seit 2008 findet auch der internationale Emissionshandel zwischen Staaten nach dem Cap-and-Trade-Prinzip statt. Hieran nehmen die 39 Länder teil, die sich im Kyoto-Protokoll zu einer Emissionsobergrenze für Treibhausgase im Zeitraum von 2008 bis 2012 verpflichtet haben. So hat beispielsweise Japan, weil es seine Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll nicht einhalten konnte, Verschmutzungsrechte von den Ungarn und der Tschechischen Republik abgekauft. Dort waren sie freigeworden, als die Wirtschaftsleistung schrumpfte.

3. Was will die EU mit dem Emissionshandel erreichen?

Das Emissionshandelssystem der Europäischen Union (EU-ETS) trat am 1. Januar 2005 in Kraft. Die EU hat sich im Rahmen des Kyoto-Protokolls verpflichtet, ihre Emissionen im Zeitraum 2008 bis 2012 um acht Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 zu verringern. Um dieses Ziel zu erreichen, haben sich die Mitgliedsstaaten der EU zu nationalen Klimaschutzzielen verpflichtet: Sie wollen so den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf weniger als 2 Grad Celsius beschränken. Zusätzlich will die EU ihre Emissionen bis 2020 gegenüber 1990 um 20 Prozent senken. Bis 2008 wurde eine Reduktion von 12,5 Prozent erreicht.

4. Wie funktioniert die Zuteilung, Abrechnung, Kontenführung, Regulierung?

Die Deutsche Emissionshandelsstelle teilt die Emissionsberechtigungen an die teilnehmenden Anlagen aus, überwacht deren Berichterstattung und betreibt das deutsche Emissionshandelsregister. Seit 2010 ist die DEHSt auch für die Versteigerung der Emissionsberechtigungen verantwortlich. Der Handel mit Emissionsberechtigungen läuft nicht über die DEHSt, sondern über private Handelsplattformen oder direkt zwischen Käufer und Verkäufer.

Die Zuteilung der Zertifikate erfolgt nach Regeln, die das Zuteilungsgesetz für die jeweilige Handelsperiode vorgibt. Für die Handelsperiode 2008 bis 2012 gilt: Industrieanlagen, die vor 2003 in Betrieb genommen wurden, erhalten eine Zuteilung nach ihren historischen Emissionen. Diese Art der Zuteilung nennt sich Grandfathering. Energieanlagen sowie Industrieanlagen jüngeren Datums erhalten eine Zuteilung nach festgelegten Emissionswerten, diese Zuteilungsregel nennt sich Benchmarking. Gegenüber der ersten Handelsperiode, die von 2005 bis 2007 ging, hat sich die Menge der zulässigen Gesamtemissionen um knapp 10 Prozent verringert.

Im jeweiligen nationalen Emissionshandelsregister wird vermerkt, wer welche Emissionsberechtigungen besitzt. Zu Beginn einer Handelsperiode wird jeder teilnehmenden Anlage ein Konto eingerichtet. Auf diese Konten werden die kostenlos zugeteilten Emissionsberechtigungen übertragen sowie Käufe und Verkäufe von Emissionsberechtigungen verbucht. Auch jede natürliche und juristische Person kann sich ein Konto im Deutschen Emissionshandelsregister einrichten lassen und Emissionsberechtigungen erwerben.

5. Wer nimmt am Emissionshandel teil?

Emissionshandel kommt auf verschiedenen Ebenen zur Anwendung. Auf der einen Seite existiert der Emissionsrechtehandel zwischen Staaten, wie im Rahmen des Kyoto-Protokolls vereinbart. Daneben gibt es eine Reihe von Emissionshandelssystemen, in denen Zertifikate zwischen Unternehmen gehandelt werden, wie etwa innerhalb der EU.

Im EU-Emissionshandelssystem (EU-ETS) sind die Marktteilnehmer nicht Staaten sondern Unternehmen, die gemäß nationaler Allokationspläne Emissionsberechtigungen zugewiesen bekommen. In den ersten beiden Handelsperioden 2005 bis 2007 sowie 2008 bis 2012 sind von der EU-Emissionshandelsrichtlinie CO2-Emissionen von ausgewählten energieintensiven Industriesektoren erfasst. Aktuell deckt das europäische Emissionshandelssystem etwa 12.000 Anlagen ab, die zusammen rund 46 Prozent der CO2-Emissionen der EU verursachen.

Bislang sind folgende Sektoren im EU-Emissionshandelssystem erfasst:

- Strom- und Wärmeerzeugung mit fossilen Rohstoffen ab 20 Megawatt
- Mineralölraffinerien
- Kokereien
- Eisenmetallerzeugung und -verarbeitung
- Anlagen für die Herstellung von Roheisen oder Stahl
- Anlagen zur Herstellung von Zementklinker, Kalk, Glas einschließlich Glasfasern, keramischen Erzeugnissen, Zellstoff, Papier und Pappe.

6. Wie geht es weiter ab 2013?

Die EU-Kommission schlug 2008 ein umfangreiches Gesetzespaket zu Klimaschutz und Energiepolitik in Europa vor. Ziel des Klimapakets ist es, bis 2020 die gesamten EU Treibhausgasemissionen gegenüber 1990 um mindestens 20 Prozent zu reduzieren. Bundeskanzlerin Angela Merkel hatte maßgeblich zur Durchsetzung dieser Ziele beigetragen. Die EU-Emissionshandelsrichtlinie für die dritte Handelsperiode von 2013 bis 2020 wurde im Frühjahr 2009 an das Klimapaket angepasst.

Wichtigste Neuerung der dritten Handelsperiode ist die zentrale Vergabe der Emissionsberechtigungen durch die EU-Kommission. Damit gibt es nur noch ein gemeinsames Budget aller 27 Mitgliedstaaten und keine Zuteilungen mehr auf nationaler Ebene. Ab 2013 müssen Energieunternehmen bzw. Kraftwerksbetreiber alle Emissionszertifikate ersteigern. Industrieunternehmen erhalten 80 Prozent der benötigten Emissionsrechte kostenlos zugeteilt, den Rest müssen sie dann erwerben.

Energieintensive Industrien sollen 2013 grundsätzlich 20 Prozent ihrer Zertifikate ersteigern, bis 2020 soll eine 100-prozentige Auktionierung erreicht werden. Anlagen von Industrien, bei denen ein "signifikantes Produktionsverlagerungsrisiko" in Länder außerhalb der EU besteht, sollen ihre Zertifikate zwischen 2013 und 2020 bis zu 100 Prozent kostenfrei zugeteilt werden können, wenn im Juni 2010 bestimmen.

Eine Ausnahmeregelung gibt es für die osteuropäischen Staaten. Sie starten 2013 mit einer Auktionierungsquote von 30 Prozent die bis 2020 zur Vollversteigerung ausgedehnt wird. Dieses Verhältnis will die EU-Kommission in der dritten Handelsphase umkehren, so dass im Jahr 2020 die Industrie dann 70 Prozent der Zertifikate ersteigern muss. Von dieser Regelung ausgenommen werden sollen die energieintensiven Industriebranchen, wenn sie im internationalen Wettbewerb stehen, also einen Großteil ihrer Produkte exportieren. Die EU will damit Wettbewerbsnachteile vermeiden, da den internationalen Konkurrenten keine Kosten für den Erwerb von Emissionsrechten entstehen.

Außerdem soll eine EU-weite Emissionsobergrenze festgelegt werden. Bei einem Zustandekommen eines Post-Kyoto-Protokolls, soll diese Obergrenze von 1.884 Milliarden Tonnen im Jahr 2013 auf 1.491 Milliarden Tonnen 2020 abgesenkt werden, was einer Minderung von 1,74 Prozent pro Jahr entspräche. Das EU ETS berücksichtigt derzeit nur das Kohlendioxid, in der dritten Handelsperiode sollen Treibhausgase wie Methan, Perfluorkarbon und Distickstoffmonoxid erfasst werden. Desweiteren sollen weitere Sektoren in den Emissionshandel eingeschlossen werden.

7. Welche Mechanismen wurden im Kyoto-Protokoll neben dem Emissionshandel vorgesehen?

Neben dem Emissionshandel sieht das Kyoto-Protokoll zwei weitere Mechanismen zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen vor: Clean Development Mechanism (in Entwicklungs- und Schwellenländern) und Joint Implementation (in Zentral- und Osteuropa). Mit diesen so genannten flexiblen Mechanismen können Unternehmen in Industrieländern Klimaschutzprojekte in Entwicklungs- und Schwellenländern finanzieren und bekommen dafür CO2-Emissionsgutschriften. Diese können sie mit ihren Emissionen in den industrialisierten Ländern verrechnen, so dass sie dort weniger Zertifikate erwerben müssen. Allerdings gibt es eine Obergrenze für die Menge an Emissionen, die durch CDM/JI eingespart werden dürfen. Diese Obergrenze ist in Deutschland im Nationalen Allokationsplan für die Periode 2008 bis 2012 auf 22 Prozent der zugeteilten EU-Berechtigungen festgelegt.

Ziel ist es, durch CDM- und JI-Projekte die den Industrieländern entstehenden Kosten zum Erreichen der vertraglich festgelegten Reduktionsziele zu senken und Entwicklungsländern eine ökologisch nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung durch einen Zufluss an Geld und Technologie zu ermöglichen. Das Kriterium der Zusätzlichkeit ist jedoch umstritten, denn es ist fraglich, ob die Klimaschutzprojekte nicht auch ohne den CDM/JI-Anreiz realisiert worden wären. Ein weiteres Problem ist die hohe Korruption in den Ländern, in denen CDN/JI-Projekte umgesetzt werden.

8. Wie beeinflusst der Emissionshandel die Strompreise?

Zwischen den Preisen im Europäischen Emissionshandel und den Strompreisen im Großhandel an der Börse in Leipzig besteht ein sehr enger Zusammenhang. Im Zeitraum von Januar bis April 2006 führte ein Anstieg der Zertifikatepreise von 22 auf 30 Euro je Tonne CO2 zu einem Anstieg des Elektrizitätspreises um zehn Euro je Megawattstunde. Diese enge Korrelation ist darauf zurückzuführen, dass die Zertifikatepreise direkte Kosten für die Stromunternehmen darstellen.

Die Europäische Stromwirtschaft hat die Preise der Emissionsrechte trotz der Gratiszuteilung in der ersten Handelsperiode in die Kalkulation ihrer Kosten und damit die Marktpreise einbezogen. Die Gewinne, die sie daraus erzielen, werden Windfall-Profits genannt. Diese Praxis führte zu ungewöhnlich starken Preissteigerungen im Jahr 2005 und hat für viel politischen Sprengstoff gesorgt. Begründet wird sie damit, dass auch kostenlos zugeteilte Zertifikate einen Wert besitzen, schließlich können sie im Emissionshandel verkauft werden. Die Berücksichtigung solcher Opportunitätskosten ist nach Ansicht von Ökonomen nichts Ungewöhnliches und auf allen wettbewerblich organisierten Märkten ein normaler Vorgang.

Können Unternehmen die durch den Emissionshandel gestiegenen Kosten nicht an die Kunden weitergeben, führt dies zu Wettbewerbsverzerrungen im Vergleich zu Konkurrenten außerhalb des Emissionshandelssystems. Das gilt zum Beispiel für Aluminiumhersteller, die sehr viel Energie benötigen und deshalb viel Kohlendioxid ausstoßen. Da sie dem internationalen Wettbewerb im Gegensatz zu den Stromversorgern deutlich stärker ausgesetzt sind, können sie den Preis nicht erhöhen, ohne deutliche Umsatzeinbußen zu riskieren. Deshalb drohen diese Konzerne mitunter mit der Verlagerung ihrer Produktion ins Ausland. Erst ein globaler Emissionshandel, der alle Firmen weltweit einschließt, würde dieses Problem lösen.

Darüber hinaus kommt es durch die Versteigerung der Zertifikate zu Wettbewerbsverzerrungen. Die Betreiber von Kernkraftanlagen müssen nämlich keine Zertifikate zukaufen. Das dürfte ihnen einen erheblichen Vorteil gegenüber Unternehmen liefern, die ausschließlich fossile Kraftwerke betreiben.

9. Wo liegen die Probleme des Emissionshandels?

In der EU wurde seit 2005 ein Großteil der Emissionszertifikate kostenlos zugeteilt. Dies bescherte den Energiekonzernen zusätzliche Gewinne: In ihrer Bilanz tauchten die Kosten für die Zertifikate auf und wurden auf die Stromkunden umgelegt. Diese so genannten Windfall-Profits brachten den Stromkonzernen fünf Milliarden Euro zusätzliche Gewinne ein.
In der ersten Phase des EU-Emissionshandels wurden zu viele Zertifikate vergeben. Dadurch fiel der Preis je Zertifikat auf wenige Cent. Mittlerweile wurde die Anzahl der Zertifikate geringfügig gesenkt. Weiterhin gibt es immer noch zu viele Ausnahmen, beispielsweise in den osteuropäischen Staaten. Ein Überangebot an Zertifikaten führte dort dazu, dass die Zertifikate lukrativ weiter verkauft wurden, ohne dass im eigenen Land CO2 eingespart wurde. Denn die ehemaligen Ostblockstaaten erhielten Reduktionsziele für Emissionen, die sich auf das Jahr 1990 bezogen – eine Zeit, in der die CO2-intensive Schwerindustrie in Osteuropa noch aktiv war. So liegen die Emissionen immer noch über dem aktuellen Ausstoß und werden nicht zügig herabgesenkt. Dies könnte die wirtschaftliche Modernisierung der Länder verlangsamen.
In vielen Branchen wird der CO2-Ausstoß noch nicht begrenzt. Ab 2012 wird zwar der Flugverkehr in den Emissionshandel mit einbezogen, doch andere Transportmittel und Industriezweige bleiben weiterhin uneingeschränkt im CO2-Ausstoß.
Neben Kohlendioxid gibt es weitere klimaschädliche Gase, vor allem Methan und Distickstoffoxid. Sie werden in der jetzigen Regelung des Emissionshandels nicht berücksichtigt.
Ein regionales Emissionshandelssystem wie das der EU kann dazu führen, dass der Treibhausgasausstoß lediglich in andere Regionen verlagert wird, wo die Umweltschutzbestimmungen nicht so rigide sind. Wissenschaftler nennen diesen Effekt "carbon leakage". Global würde sich am CO2-Ausstoß somit nichts ändern.

Administrativen Hürden und hohe Umsetzungskosten erschweren die Teilnahme von Unternehmen am Emissionshandel.

10. Wo gibt es noch Emissionshandel?

Das Europäische Emissionshandelssystem (EU-ETS) ist das mit Abstand größte seiner Art weltweit. Aber bei weitem nicht das einzige. Neuseeland führte 2008 ebenfalls einen Kohlendioxidhandel ein. Die Schweiz folgte noch im gleichen Jahr. Außerdem haben neun Bundesstaaten aus dem Nordosten der USA eine entsprechende Initiative gegründet, um ihre Emissionen bis 2014 zu deckeln und anschließend jedes Jahr zu reduzieren. Diese Märkte haben jedoch weniger ambitionierte CO2-Minderungsziele als die EU.

In anderen Regionen der Erde existieren Pläne für einen Emissionshandel. Kanada, Australien, Mexiko, Südkorea und zahlreiche US-Bundesstaaten wollen in den kommenden Jahren damit starten. In Indien haben Politiker ähnliche Absichten geäußert. Einen Starttermin gibt es hier noch nicht. Die USA insgesamt, Japan und Südafrika überlegen noch. Oftmals gilt das EU-ETS dabei als Vorbild. Die meisten Staaten knüpfen ihre Teilnahme jedoch an die Bedingung, dass andere Ländern auch mitmachen. Den USA kommt hier eine Schlüsselrolle zu.

Weil der Emissionshandel umso effizienter funktioniert, wenn alle Teilnehmer auf einer gemeinsamen Plattform handeln, ist das langfristige Ziel der meisten dieser Initiativen die Verknüpfung mit anderen. Das ist aber nur möglich, wenn die verschiedenen Systeme möglichst kompatibel sind. In verschiedenen Projekten wird derzeit geprüft, ob zum Beispiel der australische Emissionshandel mit dem europäischen verbunden werden kann. Die Schweizer wollen mit der EU darüber verhandeln. Möglich wäre auch eine Partnerschaft mit den US-Bundesstaaten.

Weitere Informationen:

Ausfürliche Informationen und Originaldokumente zum Europäischen Emissionshandel beim Umweltbundesamt.

»DIE KRISE DER IDEE VON EINER WELTORDNUNG

(IST) DAS ULTIMATIVE INTERNATIONALE

PROBLEM VON HEUTE«

Henry Kissinger,„World Order”, August 2014