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Gastbeitrag

Was bleibt von der europäischen Energiepolitik

Zwischen neuem Anlauf und teurem Scheitern - eine Bestandsaufnahme

Was bleibt von der europäischen Energiepolitik Was bleibt von der europäischen Energiepolitik
Fotomontage: Maud Radtke

Die Ausgangslage: Um zu beurteilen, ob es eine europäische Energiepolitik gibt, die ihren Namen verdient, ist ein Blick in die Vergangenheit sinnvoll. Obwohl mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl 1952 ein Teilaspekt der Energie in der Gründungsakte der späteren EU auftauchte, war Energie Jahrzehnte lang kein besonderes Thema der europäischen Politik. Kohle, zum größten Teil noch als heimische Energiequelle, dominierte die Energieversorgung. Öl begann als Importenergie langsam, dann aber immer schneller seinen unaufhaltsamen Aufstieg und Gas spielte als Stadtgas eher eine lokale Rolle. Für die friedliche Nutzung der Kernenergie – zunächst nur als Forschungsthema und Vision – wurde 1957 der Euratom-Vertrag geschlossen. Erneuerbare Energien dagegen waren noch ein Fremdwort. Die immer größere Abhängigkeit nicht nur Europas sondern aller Industrieländer von Ölimporten führte dazu, dass infolge der ersten Ölpreiskrise 1974 die Internationale Energieagentur der OECD-Länder gegründet wurde. Darin verpflichteten sich die Mitgliedsländer, Ölvorräte anzulegen und sich einem Krisenmechanismus zu unterwerfen. Erstmals fanden innerhalb der Europäischen Gemeinschaft auf Bertreiben der Europäischen Kommission politische Diskussionen statt, die zu ersten energiepolitischen Willenserklärungen und Maßnahmen führten. Kohle und Kernenergie sollten das Öl in der Elektrizitätsversorgung ersetzen während der Gaseinsatz in der Gemeinschaft ganz verboten wurde. 

Die ersten Pflänzchen einer europäischen Energiepolitik verdorrten aber rasch, als fallende Ölpreise sowie sprudelnde Gas- und Ölquellen in der Nordsee das Thema Energie in den 80ziger Jahren aus der Öffentlichkeit und damit auch aus der Politik verdrängten.

Binnenmarkt als Treiber der Energiepolitik

Einen neuen Schub gab es in den 90ziger Jahren in Folge der Diskussion um die Vollendung des Binnenmarktes (Weißbuch) und des Vertrages von Maastricht.

Auch wenn Energie in dem Weißbuch von Lord Cockfield und im Vertrag nicht ausdrücklich erwähnt wurde, konnte Energie unter der Forderung nach einem freien Markt für „Güter und Dienstleistungen“ („commodities and services“) subsumiert werden. 1996 begannen mit der Richtlinie zur Vollendung des Elektrizitätsbinnenmarkts die Reigen der Richtlinien zu einem offenen, wettbewerbsorientierten Energiebinnenmarkt, der zunächst 2009 mit dem sogenannten dritten Energiebinnenmarktpaket seinen Abschluss fand.

Auch wenn das Ziel bis heute noch nicht erreicht und die freie Wahl unter den Energieanbietern in Europa noch nicht gewährleistet ist, haben diese Richtlinien – mit der wettbewerbs- oder energiepolitischen Brille betrachtet – bisher die größte Auswirkungen auf die Energiewirtschaft und den Verbraucher entfaltet.

Im Herbst 2012 will die Kommission eine Mitteilung vorlegen, wie die festgestellten Defizite bei der Umsetzung in den einzelnen Mitgliedsstaaten aufgearbeitet und der Energiebinnenmarkt endlich (!) bis 2014 verwirklicht werden kann.

Klimapolitik als Treiber

Einen weiteren Schub erhielt die europäische Energiepolitik durch die Diskussion um den Klimawandel. Dieser war vielleicht noch nachhaltiger, da erstmals die europäische Bevölkerung emotional hinter einem gemeinsamen Ziel, nämlich der Verringerung der Treibhausgase, stand. Die Kommission, das Europäische Parlament und die nationalen Regierungen und Parlamente konnten sich gleichermaßen profilieren. Dies mündete 2007 in den „3 x 20 bis 2020“ Beschlüssen unter der „Klimakanzlerin“ Angela Merkel während der deutschen Ratspräsidentschaft. Danach sollen bis 2020 der Treibhausgas-Ausstoß um 20% reduziert, der Energieverbrauch um 20% verringert und der Anteil der erneuerbaren Energien am Gesamtverbrauch auf 20% erhöht werden. Zur Konkretisierung dieser Maßnahmen wurde 2009 ein Klima-und Energiepaket verabschiedet. Es sieht konkrete Schritte zur Erreichung der Ziele vor, u.a. durch eine Präzisierung des Emissionshandelssystems. Der gegenwärtige Wirtschaftsabschwung hat jedoch zu einer geringeren Nachfrage nach Zertifikaten geführt, sodass der Preis pro Tonne CO2 (z.Zt. 7 Euro statt der erwartenden 20 Euro) gesunken ist. Daher bereitet die Kommission derzeit Vorschläge vor („set aside“), um das Angebot künstlich zu verknappen. Trotz der gegenwärtigen Krise des Systems ist das Emissionshandelssystem das bisher eingreifenste energie- und gleichzeitig klimapolitische Instrument, das der EU zur Verfügung steht. 

Energieaußenpolitik

Nicht so erfolgreich ist die EU mit ihrer Energieaußenpolitik, auf die gerade die ehemaligen Ostblockstaaten, die der EU beigetreten sind, große Hoffnung gesetzt haben.

Europa ist stark abhängig von Energielieferungen aus dem nichteuropäischen Ausland. Über 80% des verbrauchten Öls und etwa 60% des verbrauchten Erdgases kamen 2012 von außerhalb. Dieser Bedarf wird bei Öl zu über 30% von Russland und zu gut 13% von Norwegen gedeckt. Bei Gas ist Russland mit ebenfalls über 30% der wichtigste Lieferant, gefolgt von Norwegen (20%) und Algerien (13%). Seit mehreren Jahren gab und gibt es Auseinandersetzungen zwischen Russland und der Ukraine um Gaslieferungen. In diesem Zusammenhang stellte der russische Konzern Gazprom Gaslieferungen in die Ukraine ein.

Die Ukraine ist aber nicht nur Bezugsland für russisches Erdgas, sondern auch Transitgebiet, da wichtige Gasleitungen in den Westen durch die Ukraine führen. Die Ukraine entnahm das ihr fehlende Gas, sodass im Westen weniger Gas ankam. Zu Beginn des Jahres 2009 stoppte Russland sogar alle Gaslieferungen, auch die in den Westen, um die Ukraine unter Druck zu setzen. Um auf solche Vorkommnisse besser gewappnet zu sein, verabschiedete die EU in Rekordzeit im Jahre 2010 die Verordnung zur Gewährleistung der Erdgasversorgung.

Auch wenn durch diese Auseinandersetzung das Thema Energiesicherheit wieder ganz vorne auf der politischen Tagesordnung trat, stieß die Kommission mit ihren Vorschlägen im letzten Jahr zur Energieaußenpolitik bei den nationalen Regierungen auf wenig Begeisterung. Dabei wollte sie nur eine Information und fallweise Beteiligung bei Verhandlungen mit Drittstaaten. Auch die von der Kommission angestoßenen Projekte zur Diversifizierung von Gaslieferungen wie z.B. „Nabucco“ scheinen nicht von Erfolg gekrönt, da die für die Rentabilität der Pipeline notwendigen Gaslieferungen (z.B. von Aserbaidschan) nicht gewährleistet sind.

Daher wird sich die EU-Energieaußenpolitik wahrscheinlich wie bisher weiter auf die sog. „Energiedialoge“ oder „strategische Partnerschaften“ vor allem mit Produzentenstaaten, Regionen und Organisationen beschränken. Diese Dialoge gehen in der Regel kaum über reine Konsultationen hinaus und führen nur in den seltensten Fällen zu vertraglichen Abkommen, deren Rechtsverbindlichkeit zudem nur schwach ausgeprägt ist. Mit einer sehr viel stärkeren Rechtsverbindlichkeit ist dagegen der Aufbau der „Europäischen Energiegemeinschaft“ ausgestattet. In diesem Rahmen haben sich 2006 alle europäischen Nicht-EU-Staaten (z.B. die Türkei) verpflichtet, die in der EU geltenden Regeln des Energiebinnenmarktes zu übernehmen.

Die Nutzung der Markt- und Verhandlungsmacht der EU, die Diversifizierung der Versorgungs- und Energieträger sowie die Ausdehnung des Energiemarktmodells der EU über den Kreis der Mitgliedsstaaten hinaus spricht für eine gezielte Entwicklung einer europäischen Energieaußenpolitik. Auch wenn dies aus der Perspektive einzelner Mitgliedsstaaten nicht vordringlich erscheint, da sie selbst über entsprechende Strukturen bzw. Marktpositionen verfügen, gibt es in einer gemeinsamen Außenpolitik einen erheblichen Mehrwert.

Perspektiven 

Gerade in den letzten Jahren und nicht zuletzt auf Initiative des sehr engagierten und umtriebigen Energiekommissars Oettinger hat die EU eine Reihe von energiepolitischen Initiativen gestartet. Nach der Verabschiedung der Energiestrategie („Energie 2020“) und der Vorlage von Fahrplänen für eine CO2 arme Energieversorgung  und Wirtschaft bis zum Jahr 2050 stehen im Jahr 2012 die Weichenstellungen für die Zeit nach 2020 im Mittelpunkt der Energiepolitik u.a. im Hinblick auf die Strategie für Erneuerbare Energien – mit Blick auf das Jahr 2030 - und das Energiemarktdesign der Zukunft. 

Weitere Schwerpunkte sind Gesetzesinitiativen zur Energieeffizienz, zur Beschleunigung vorrangiger Infrastrukturprojekte und zur Regulierung der Finanzmärkte. Im Hinblick auf die im Jahre 2014 angestrebte Vollendung des Energiebinnenmarktes und vor allem vor dem Hintergrund der ca. 20 Vertragsverletzungsverfahren gegenüber den Mitgliedsstaaten hat die Kommission zudem mit der Überprüfung der konkreten Umsetzung des 3. Binnenmarktpaketes begonnen.

Darüber hinaus befinden sich bedeutende Gesetzes- und Verordnungsvorhaben momentan in der politischen Abstimmung wie z.B. die Energiesteuerrichtlinie, die Diskussion über die Einbeziehung weiterer Sektoren in den Emissionszertifikatehandel sowie die weitere Ausgestaltung politischer Strategiedokumente (Energy Roadmap, Carbon Roadmap).  Letztere sind sog. Fahrpläne, in welchen die Kommission aufzeigt, wie die Energieversorgung Europa’s im Jahre 2050 und 2080 aussehen könnte und welche Maßnahmen hin zu einer möglichst CO2 freien Energieversorgung ergriffen werden müssen. Ferner spielt auch die Konkretisierung eines weltweiten Klimaschutzabkommens (Durban Plattform) bis 2015 eine Rolle. Hinzu kommt die Fortsetzung des Kyoto-Protokolls, die bis zum Jahresende 2012 beschlossen werden soll.

Allerdings ist die Durchsetzungskraft der EU relativ gering. EU-Richtlinien verpflichten zwar die Mitgliedsstaaten zu bestimmten Maßnahmen, es ist jedoch oft schwer, deren Einhaltung auch zu erzwingen, selbst mit zeitaufwendigen Vertragsverletzungsverfahren. Zudem führt die Vielfalt an europäischen Zielen und Instrumenten dazu, dass das europäische Energiesystem überbestimmt ist.

Mit dem Vertrag von Lissabon aus dem Jahre 2009 hat die EU erstmalig ausdrücklich Kompetenzen im Bereich der Energiepolitik durch den Artikel 194 erhalten. Gleichwohl kann sich eine wirkliche europäische Energiepolitik nicht entwickeln, solange die Mitgliedsstaaten eisern an dem Grundsatz des ausschließlich national definierten Energiemixes festhalten. Dabei vergessen diese Staaten gerne, dass sie bereits mit der Akzeptanz des verbindlichen Zieles von 20% Erneuerbare Energien bis 2020 auf die Hoheit des nationalen Energiemixes  verzichtet haben. Notwendig ist daher, dass die EU auch in diesem Bereich weitere Kompetenzen erhält. Hier ergeben sich Parallelen zur aktuellen Diskussion um die Zukunft des Euro. Denn dieser ist ebenfalls solange nicht gesichert, bis durch die Übertragung neuer Kompetenzen auf die EU eine wirkliche europäische Wirtschafts- und Währungspolitik gewährleistet ist.

Am Beispiel der Energiepolitik wurden diese Defizite besonders im Jahre 2011 sichtbar, als die Bundesrepublik einseitig und ohne Konsultation mit ihrer Nachbarstaaten infolge von Fukushima den Ausstieg aus der Kernenergie verkündet und 8 Reaktoren abschalten ließ.

Mit dieser Entscheidung hat Deutschland erhebliche Auswirkungen auf das Netz und die Lastflüsse ihrer Nachbarstaaten in Kauf genommen und sträflich außer Acht gelassen, dass in einem integrierten Energiemarkt einseitige Entscheidungen unmittelbar auf die Nachbarstaaten einwirken. Gleichzeitig wurden dadurch latenten Renationalisierungs-tendenzen der Energiemärkte Vorschub geleistet, die nicht nur mit wesentlich höheren Kosten verbunden sind, sondern auch eine Abkehr vom Markt zugunsten einer Planwirtschaft bedeuten. 

Ein weiteres Beispiel ist die Diskussion um den Ausbau und die Förderung der Erneuerbaren Energien in Europa. Auch wenn es seit Jahren offen auf der Hand liegt, dass die unterschiedlich geographischen und klimatischen Gegebenheiten einen koordinierten, wenn nicht sogar harmonisierten Ansatz erfordern, stoßen selbst die zaghaften Versuche der Kommission hin zu einer stärkeren Koordinierung  zwischen den Mitgliedsstaaten insbesondere in Deutschland auf großen Widerstand.

Eine Nagelprobe wird sein, ob es bei der evtl. Einführung von Kapazitätsmärkten einen europäischen Ansatz - der sinnvoll wäre – geben wird oder ob nationale Kapazitätsmärkte errichtet werden, wie das Beispiel Frankreich und Vereinigtes Königreich schon gezeigt hat. 

Letzteres würde auch dazu führen, dass sich die Liberalisierung der Energiemärkte und die Vollendung des Energiebinnenmarktes endgültig als teurer Fehlversuch in der Geschichte der EU erweist.

Die Vergangenheit hat gezeigt, dass Krisen oder krisenhafte Entwicklungen den Prozess der europäischen Energiepolitik maßgeblich beeinflussen. Es ist nur eine Frage der Zeit, bis erneut eine solche Krise z.B. im Bereich der Energieversorgungssicherheit eintreten wird. Aufgabe der Politik ist es jedoch, hierfür Vorkehrungen zu treffen und die Entwicklungen so zu beeinflussen, dass solche Krisen nach Möglichkeit vermieden werden können. Hierbei muss insbesondere die Art und Weise, in der sich Entscheidungen in Nachbarländern auf die einzelnen nationalen Systeme auswirken, in vollem Umfang berücksichtigt werden.

Sieben Prozent der Weltbevölkerung, die in der EU leben, verbrauchen rund ein Sechstel des Weltenergiebedarfs. Dieser Bedarf wird jedoch nur zu etwa 50% aus heimischen Quellen gedeckt. Es liegt auf der Hand, dass die Zusammenarbeit auf europäischer Ebene nicht nur Kosten spart, sondern die Grundlage einer gesicherten Energieversorgung in einem  Binnenmarkt bildet. 

Ein europäischer Markt bietet die angemessene Größenordnung, um den Zugang zu Ressourcen zu sichern und die gewaltigen und erforderlichen Investitionen bereitzustellen. 

Die Notwendigkeit  einer europäischen Infrastruktur, angefangen von „Smart Grids“ bis hin zu „Super Grids“, von „Offshore-Anlagen“ im Norden bis hin zu Solarkraftwerke in Spanien, sowie die Definition einer europäischen Energieeffizienz und bessere Koordinierung der sich z.T. widersprechenden energiepolitischen Instrumente und Ziele können Elemente sein, die einer verblassenden Europaidee neuen energetischen Schub verleihen. Erst dann könnte die Ausgangsfrage mit einem klaren Ja beantwortet werden.

Dr. Eberhard Meller war langjähriger Hauptgeschäftsführer des VDEW und später nach Gründung des BDEW einer seiner ersten beiden Geschäftsführer. Seit 2010 ist er als Councelor für die EWE AG in Brüssel tätig.
Der Artikel wird auch in dem im Dezember im Essener VGE Verlag erscheinenden Jahrbuch der Energie- und Rohstoffwirtschaft 2013 publiziert.

 

»DIE KRISE DER IDEE VON EINER WELTORDNUNG

(IST) DAS ULTIMATIVE INTERNATIONALE

PROBLEM VON HEUTE«

Henry Kissinger,„World Order”, August 2014