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Energy Roadmap 2050

Europas Zukunft als Wiedervorlage

Ohne Einschränkung nationaler Souveränitätsansprüche bleibt Oettingers „Energy Roadmap 2050“ wirkungslos

Europas Zukunft als Wiedervorlage Europas Zukunft als Wiedervorlage
Grafik: Maud Radtke

EU-Energiekommissar Günther Oettinger hat mit der „Energy Roadmap 2050“ eine Debatte über die zukünftige Gestaltung des europäischen Energiesystems losgetreten. Während in Brüssel eifrig über den richtigen Dekarbonisierungspfad gestritten wird, nehmen die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten den langfristigen Planungsansatz eines EU-Energie-Fahrplans noch nicht wirklich ernst. Solange keine deutliche Einschränkung ihrer nationalen Souveränitätsansprüche in der Energiepolitik erfolgt, wird die Roadmap kaum Wirkung entfalten. 

Nur wenige Wochen vor dem spektakulär gescheiterten Klimagipfel von Kopenhagen 2009 beschlossen die Staats- und Regierungschefs der 27 EU-Mitgliedstaaten, die energie- und klimapolitische Langfristplanung für Europa voranzutreiben. Insbesondere die in Aussicht gestellte Reduzierung der Treibhausgasemissionen um mindestens 80 Prozent zwischen 1990 und 2050 sollte einer eingehenden Folgenabschätzung unterzogen werden. Daraufhin begann die Kommission mit der Ausarbeitung einer Reihe von Szenarien, in denen Bedingungen und Folgen einer ambitionierten europäischen Dekarbonisierungspolitik konkretisiert werden. Zunächst legte EU-Klima-Kommissarin Connie Hedegaard im März 2011 mit der »Low Carbon Roadmap« eine Analyse für den Fall der Umsetzung eines sektorübergreifenden Reduktionsziels von 80 Prozent bis zum Jahr 2050 vor. Daran anknüpfend folgten detaillierte Szenarien für zwei der klimapolitisch wichtigsten Sektoren: Verkehr und Energie. 

Strategische Grundsatzfragen – und dazu zählt die Festlegung mittel- bis langfristiger Ziele in der Energie- und Klimapolitik zweifellos – werden in der EU von den 27 Staats- und Regierungschefs entschieden. Dem geht in der Regel eine Beratung in den Fachformationen des Rates voraus. Das Europäische Parlament tritt allenfalls in beratender Funktion auf. Bislang ist es den Fachministern der Mitgliedstaaten nicht gelungen, sich mit der notwendigen Einstimmigkeit auf Schlussfolgerungen aus den beiden Roadmaps zu einigen, die schon im März 2011 vorgelegt wurden. Beim Klima-Fahrplan scheiterte eine gemeinsame Bewertung am Widerstand der polnischen Regierung. Bei der Transport-Roadmap erscheint die Konsensfindung noch weit komplexer.

Es ist nicht zu erwarten, dass die Beratungen zur Energie-Roadmap wesentlich konfliktfreier verlaufen werden. Dagegen spricht zum einen die Bedeutung des Sektors für die angestrebte Transformation zu einer low carbon economy. Das sektorspezifische Reduktionsziel soll mit immerhin 85 Prozent überdurchschnittlich hoch ausfallen. Im politisch sensiblen Bereich der Stromerzeugung wird gar eine Emissionsminderung von mindestens 95 Prozent angestrebt. Zum anderen sind einige der Technologieoptionen, die die Kommission in den Mittelpunkt ihrer Dekarbonisierungsszenarien stellt, politisch wie gesellschaftlich heftig umstritten. Dies betrifft insbesondere die zukünftige Rolle der Atomenergie, der erneuerbaren Energien sowie der Abscheidung und Speicherung von Kohlendioxid (CCS). 

Planungsinstrument »Roadmap«

Mit der Vorlage von drei klimaschutzinduzierten Fahrplänen bis zum Jahr 2050 hat die EU-Kommission ein Planungsinstrument eingeführt, das in Zukunft häufiger zum Einsatz kommen dürfte, insbesondere bei wirtschaftspolitisch relevanten Fragestellungen. Auf ökonomischer Modellierung basierende Roadmaps ermöglichen es der Kommission, die Struktur von Debatten über die langfristige Entwicklung einzelner Sektoren frühzeitig in ihrem Sinne zu prägen, nicht zuletzt durch die Vorauswahl der zu analysierenden Szenarien. Allerdings lässt die inhaltliche Ausrichtung einer Roadmap noch keine Rückschlüsse auf die strategischen Entscheidungen zu, die letztlich der Europäische Rat zu treffen hat.

Eine besondere Konstellation ergibt sich bei der Langfristplanung für den Energiesektor. Während die Klima-Roadmap mit der Kompetenzverteilung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten in Einklang zu bringen ist, widerspricht die Aufstellung eines Fahrplans zur Restrukturierung des Energiesektors den europarechtlichen Vorgaben für die Energiepolitik, wie sie in Artikel 194, Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) festgelegt sind. Der Energiemix der Mitgliedstaaten wird ebenso wie die Stromerzeugungsstruktur auf nationalstaatlicher Ebene bzw. auf der Grundlage wirtschaftlicher Erwägungen von Unternehmen festgelegt und nicht durch eine Vorgabe aus Brüssel. Lediglich klimapolitische Zielfestlegungen liegen im Zuständigkeitsbereich der EU. In Anbetracht dieses auf mitgliedstaatliche Souveränität bedachten bottom-up-Charakters der EU-Energiepolitik erscheint die top-down-Logik der Roadmap zunächst fragwürdig. Die Umsetzung eines europäischen EnergieFahrplans bis 2050 würde ein Maß an Steuerungsfähigkeit erfordern, das auf EUEbene bislang nicht existiert.

Die Relevanz der Energie-Roadmap für die zukünftige europäische Energiepolitik hängt deshalb nicht allein von der inhaltlichen Bewertung der darin präsentierten Szenarien ab, sondern mindestens ebenso sehr von der Bereitschaft der Mitgliedstaaten, sich auf eine weitergehende Europäisierung der Energiepolitik einzulassen. Für die weitere Behandlung des Energie-Fahrplans sind grundsätzlich drei Optionen denkbar.

Option 1: Festlegung von mittelfristigen Zielen

Infolge der Beschlüsse des Europäischen Rates in Hampton Court 2005 sowie der daraus resultierenden Initiativen der Kommission haben die EU-Staats- und Regierungschefs unter deutscher EU-Ratspräsidentschaft 2007 verbindliche Ziele für den Klimaschutz und den Ausbau der erneuerbaren Energien festgelegt. Bis 2020 soll der Ausstoß von Treibhausgasen um 20 Prozent reduziert werden, bei Abschluss eines globalen Klimaschutz-Abkommens gar um 30 Prozent. 

Auf Basis der Energie-Roadmap ließe sich nun – wie von der Kommission selbst bereits vorgeschlagen – ein vergleichbarer Prozess für die Entscheidung über Zielwerte für die Jahre 2025 und 2030 initiieren. Mit Blick auf das Ziel, die Treibhausgasemissionen bis 2050 um 80 Prozent zu vermindern, gibt die Roadmap Aufschluss über die Kostenstrukturen verschiedener energiepolitischer Transformationspfade. 

Nimmt man den seit Jahren schwelenden Konflikt über eine Anhebung der EU-Klimazielmarke für 2020 zum Maßstab, erscheint eine schnelle Einigung auf verbindliche Klimaziele für 2025 oder 2030 kaum vorstellbar. Zwar ist der vom Europäischen Rat formulierte Anspruch, die EUweiten Emissionen um mindestens 80 Prozent bis 2050 zu senken, politisch noch unbestritten. Viele ost- und südeuropäische Mitgliedstaaten werden in den kommenden Jahren aber kaum bereit sein, verbindliche Zielmarken für die Dekade nach 2020 zu akzeptieren. Demgegenüber werden ambitioniertere Mitgliedstaaten wie Deutschland, Großbritannien oder Dänemark jeden Anschein vermeiden wollen, dass die EU während der kritischen Phase der internationalen Klimaverhandlungen bis 2015 Abstriche beim Klimaschutz plant.

Option 2: Koordinierung der Erzeugungsstrukturen

Die Vorlage der EU-Energie-Roadmap hat bereits eine Debatte über einen gesamteuropäischen Energiemix oder eine von der EU gesteuerte Stromerzeugungsstruktur angestoßen. Der Europäischen Union kommt jedoch keinerlei Zuständigkeit für den Energie- oder Strommix in den Mitgliedstaaten zu. Insofern ist auch die aufgeregte Diskussion über das vermeintliche Vorhaben von Kommissar Oettinger verfehlt, die Atomenergie in Europa massiv auszubauen. Weder der deutsche Atomausstieg noch die Planungen für neue Kernkraftwerke in Großbritannien und einigen osteuropäischen Staaten sind vorab im EU-Rahmen abgestimmt worden. Die Entscheidung über den eigenen Energiemix liegt allein in der Hoheit der Mitgliedstaaten. 

Die politische Unterstützung eines mit ehrgeizigen Zielen versehenen EU-Energie-Fahrplans bis 2050 würde jedoch unweigerlich eine Debatte darüber nach sich ziehen, ob der  primärrechtliche Status Quo in der Energiepolitik nicht mittel- bis langfristig aufgegeben werden muss. Bleibt es bei einem weitgehend unkoordinierten Nebeneinander von 27 nationalen Energiestrategien, wird die EU nicht in der Lage sein, bis zum Jahr 2050 die gewünschten Emissionsreduktionen zu erzielen, ohne Einbußen bei der Versorgungssicherheit oder der Kosteneffizienz der Energieversorgung hinnehmen zu müssen. Wenn das Klimaschutzziel erreicht werden soll, müsste zudem der Beitrag erneuerbarer Energieträger derart groß ausfallen, dass die nationale Souveränität bei der Festlegung des Energiemixes sukzessive ohnehin ausgehöhlt würde.

Die Energie-Roadmap 2050 könnte also durchaus auch als Chance begriffen und genutzt werden, das bisher tabuisierte Thema einer europäischen Koordinierung der nationalen Energiepolitiken auf die Agenda zu setzen. 

Option 3: »Auf Wiedervorlage«

Weitaus plausibler als die beiden erstgenannten Optionen scheint die vorläufige Vertagung ernsthafter Verhandlungen über neue Zwischenziele und eine Kooperation bei den Erzeugungsstrukturen. Sowohl die Klima- als auch die Verkehrs-Roadmap wurden nach kurzer öffentlicher Debatte von den Regierungen beiseite gelegt. Lediglich einzelne Interessengruppen, Nichtregierungsorganisationen und Forschungsinstitute berufen sich bei tagesaktuellen Ereignissen auf Details der Fahrpläne, ohne dass sich daraus jedoch Konsequenzen für den politischen Entscheidungsprozess ergeben hätten.

Bedauerlicherweise kristallisiert sich bereits heraus, dass die Schlussfolgerungen der Fachministerräte zur Klima- sowie zur Transport-Roadmap nicht über altbekannte Konsensformeln hinausgehen werden. Ähnliches ist für den Energie-Fahrplan zu erwarten. Da die EU für die Gestaltung des Energiemixes nicht zuständig ist und zwischen den Mitgliedstaaten beträchtliche energie- und klimapolitische Differenzen bestehen, ist es sehr unwahrscheinlich, dass der Europäische Rat im Jahr 2012 zu wegweisenden Richtungsentscheidungen kommen wird. Naheliegender ist die Erteilung neuer Prüfaufträge an die Kommission. Die Energie-Roadmap 2050 würde vorläufig wieder in den Schubladen der Administration verschwinden, mit der Option auf Wiedervorlage in aktualisierter Form. Die Vorschläge der Kommission hätte damit dasselbe Schicksal ereilt wie zahlreiche Strategiepapiere zuvor: Sie zeigen mögliche Wege auf, ohne in der politischen Realität für Bewegung zu sorgen.

 

Severin Fischer und Dr. Oliver Geden sind Wissenschaftler der Forschungsgruppe “EU-Integration” an der Stiftung für Wissenschaft und Politik in Berlin. Eine umfangreichere Darstellung der in ihrem Gastbeitrag aufgeworfenen Fragen findet man auf www.swp-berlin.org.

»DIE KRISE DER IDEE VON EINER WELTORDNUNG

(IST) DAS ULTIMATIVE INTERNATIONALE

PROBLEM VON HEUTE«

Henry Kissinger,„World Order”, August 2014