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Politik: Ein Nachtrag zu E. Meller "Was bleibt von der EU-Energiepolitik"

EU-Energiepolitik im Wachkoma

Wer schon vom Ende spricht wird zum Täter

EU-Energiepolitik im Wachkoma EU-Energiepolitik im Wachkoma
Grafik: Energlobe

Es gibt politische Probleme, die eine plötzliche Hochkonjunktur öffentlicher Aufmerksamkeit erleben und ebenso schnell wieder in einer beruhigenden Bedeutungslosigkeit versinken. Großer Aufregung folgt großes Desinteresse. Im besten Fall erlebt man die Verschiebung der Verantwortung an eine Organisation, die sich um die weitere Bearbeitung des Problems kümmert. Als Beispiel könnte hier die Diskussion über angeblich ungerechtfertigt hohe Spritpreise angeführt werden, die zum Ergebnis hatte, dass die neu gegründete Markttransparenzstelle beim Bundeskartellamt mit der Überwachung beauftragt wurde. Die politischen Akteure erklärten die Debatte erfolgreich für beendet, nachdem das Symptom eines grundsätzlich tiefer liegenden Problems oberflächlich bekämpft wurde. Thema abgehakt.

Bei komplexeren und stärker vernetzten Politikbereichen verhält es sich jedoch anders. Hier werden zunächst hohe Erwartungen an die politische Problemlösungsfähigkeit geweckt, erste Maßnahmen eingeleitet und somit eine dauerhafte Existenzberechtigung des politischen Lösungsansatzes gesichert. Ein Problem anderer Art entsteht dann, wenn sich die politischen Konstellationen verändern und die relevanten Akteure plötzlich andere Ziele verfolgen. Dann bleibt das Thema als eine Art Scheintoter des Politikprozesses weiterhin existent, ohne aber wesentlich zu einer Problembearbeitung beizutragen. Zwar bestätigen alle Beteiligten immer wieder die volle Gesundheit und Leistungsfähigkeit des Patienten. Gleichwohl ist jedem neutralen Beobachter bei eingehender Analyse rasch klar, dass hier bestenfalls von einem Wachkoma gesprochen werden kann.

Die Ursache dieses Phänomens ist einfach zu erklären, aber schwierig zu behandeln: Denn wer als erstes vom Tod des Patienten spricht, um in diesem Bild zu bleiben, wird später auch als Täter angeklagt. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn das Thema mit einer identitätsstiftenden Wirkung vermittelt wurde. Wer würde denn öffentlich abstreiten, und damit kommen wir auf das Thema dieses Beitrags, dass es einer gemeinsamen europäischen Energiepolitik bedarf? Entsprechend muss durch die politischen Akteure konstant suggeriert werden, dass sich das Projekt auf einem guten Weg befindet. Grundsätzliche Kritik oder gar eine Debatte über die inhärenten Zielsetzungen bleibt demnach aus. Wo der Weg aber hinführt, bleibt immer häufiger im Unklaren. Das Ziel muss daher durch Symbole und Metaphern ersetzt werden.

Um zu verstehen, warum die europäische Energiepolitik sich derzeit in dem beschriebenen Zustand des politischen Wachkomas befindet, muss man zunächst auf den Moment blicken, an dem alles begann. Hier könnte mit dem Energiebinnenmarktprogramm der Kommission in den 1990er Jahren eingeleitet werden. Auch die erste Gesetzgebung für den Ausbau erneuerbarer Energien im Jahr 2001 würde sich anbieten – oder aber der Beschluss zur Entwicklung eines EU-Emissionshandelssystems im Jahr 2003. Für den politischen Prozess in der EU erwiesen sich diese Schritte jedoch lediglich als vorbereitende Arbeiten für den großen Sprung in den Jahren 2006 und 2007. In diesem Zeitfenster gelang es zum ersten und bislang einzigen Mal, die EU-Energiepolitik mit einer Symbolhaftigkeit zu besetzen, die bei allen Beteiligten als politischer Erfolg gewertet wurde und damit auch einen Referenzpunkt für alle weiteren Schritte setzte.

Drei Begriffe prägten die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom März 2007: Energiesolidarität, Vollendung des Energiebinnenmarkts und die 20-20-20-Formel, letztere als Synonym für eine stärkere Betonung der Nachhaltigkeitsdimension in diesem Politikfeld. Das Erfolgsrezept zu dieser Zeit lautete, zunächst keinen dieser Begriffe in kontroverse politische Maßnahmen zu übertragen. Solange nicht konkret entschieden war, gab es nur Gewinner. Während für Mittel- und Osteuropäer die Betonung von Energiesolidarität als Surrogat für eine stärkere Frontbildung gegen russische Dominanz auf dem Energiemarkt wirkte, erschien dies anderen Regierungen als hübsche, aber gleichzeitig folgenlose Phrase energiepolitischer Strategieformulierung. Ähnlich vielseitig ließ sich die Vollendung des EU-Energiebinnenmarktes bis 2014 interpretieren. Aus deutscher Sicht ging es dabei vor allem um die Erschließung neuer Märkte für die deutschen Energiekonzerne. In Großbritannien erhoffte man sich eine Auflösung der starren französischen Energiemarktstrukturen sowie die Zunahme von grenzüberschreitendem Handel. Prozesse von deren gerade die „City of London“ profitieren könnte. In den baltischen Staaten brachte man eine Vollendung des Binnenmarktes mit EU-Investitionen in die Netzinfrastruktur in einen Zusammenhang. Schließlich dürfte europaweit die Hoffnung auf sinkende Strom- und Gaspreisen auch den einen oder anderen Zweifler überzeugt haben.

Ein entscheidendes Merkmal der Beschlüsse von 2007 war ihre Nutzbarkeit für die beteiligten Akteure in der politischen Auseinandersetzung sowie die symbolhafte Verbindung mit anderen zentralen Themen, die dem jeweiligen Zeitgeist und einer Mehrheit der 27 nationalen Energiedebatten auf die eine oder andere Weise entsprachen. Ein verstärktes europäische Engagement in der Energie- und Klimapolitik ließe sich hier als Beispiel anführen.

Heute, im Jahr 2013, hat das Projekt EU-Energiepolitik viel von seiner verführerischen Symbolhaftigkeit eingebüßt. Die drei zentralen Begriffe des Jahres 2007 haben entweder ihre einstmals intendierten Zielsetzungen nicht erreicht oder sind gar zum Spaltpilz der Gemeinschaft geworden. In erstere Kategorie fällt mit Sicherheit die Energiesolidarität, von der bis heute nicht klar ist, wie sie sich materialisiert. Das Interesse der damals fordernd auftretenden Regierungen in Mittel- und Osteuropa an der Übersetzung dieses Terminus in konkrete Maßnahmen ist seitdem deutlich gesunken. Auch weil sich die Beziehungen zu Russland zwischenzeitlich doch merklich normalisiert haben. Sollte damals also eine innereuropäische Debatte mit dem Begriff Energiesolidarität eingeleitet werden, so hat diese erheblich an Zugkraft verloren. War Energiesolidarität jedoch in erster Linie als außenpolitisches Leitmotiv gemeint, so fällt es schwer, auch nur einen Erfolg dieser Zielsetzung zu benennen.

Symptomatisch für den Zustand der EU-Energiepolitik steht jedoch die Debatte über die Vollendung des EU-Energiebinnenmarkts. Es mangelt hier an einer klaren Definition der Bedingungen, unter denen dieser Zustand erreicht wird. Ist hierfür die Interkonnektionsrate bei den Netzen entscheidend? Oder die Abschaffung nationaler Steuerungsinstrumente, die ein freies Tätigkeitwerden der Marktkräfte behindern? Solange diese Fragestellung nicht verbindlich von Seiten der Mitgliedstaaten geklärt ist, bleibt der Binnenmarkt eine leere Phrase. Die Bewertungskriterien der Kommission erscheinen hierbei lediglich als Überlegungsansätze, denn letztlich müssen auch über die Fortsetzung dieses Projekts die Mitgliedstaaten entscheiden. Und hier liegt der Ursprung der Problematik. 

Kaum eine energiepolitische Grundsatzrede kommt heute ohne die bedeutungsschwere Überhöhung des europäischen Energiebinnenmarkts aus, ohne dabei aber klar zu formulieren, was eigentlich gemeint ist. Aus der Perspektive vieler deutscher Akteure mag die Flexibilität eines erweiterten Marktes für die fluktuierende Einspeisung der erneuerbaren Energien hilfreich sein. Dies wird solange als segensreich angenommen, solange nicht gleichzeitig die nationale Hoheit über die Strukturierung des Energiemarktes infrage gestellt wird. In Frankreich war die Schaffung von Exportmöglichkeiten für Überkapazitäten der Kernkraftwerke stets ein wichtiges Element französischer Energiepolitik gegenüber den anderen Mitgliedstaaten. Jedoch nur solange dies nicht mit einer Verpflichtung zur Abschaffung der staatlich regulierten Strompreise in Frankreich einherging. Diese Liste nationaler „Ja, aber“-Positionen ließe sich wohl endlos fortsetzen. Das einhelliges Credo aus den europäischen Hauptstädten lautet demnach: Binnenmarkt ja, aber nach eigenen Vorstellungen und bitte ohne Interventionen aus Brüssel. Unter diesen Bedingungen steht gerade der Energiebinnenmarkt symbolisch für den Zustand EU-Energiepolitik.

Schließlich bleibt noch das dritte Symbol, über dessen Zukunft gerade eine politische Debatte begonnen hat: Die 20-20-20-Formel. Der Dreiklang aus Klimaschutz, erneuerbaren Energien und Energieeffizienz war in dieser Zusammenstellung ein Projekt, das, wie kaum ein anderes, von deutschen Interessen geprägt und in Brüssel eingepflanzt wurde. Nach einer ersten Phase politischer Aufmerksamkeit wurde es spätestens mit der Einleitung der Energiewende vollständig in die Obhut der EU-Kommission gegeben, wo es seitdem ohne größere Veränderungen brach liegt. Eine kurze Bestandsaufnahme zur Verdeutlichung: Der Zustand des EU-Emissionshandelssystems erscheint bestenfalls bedauerlich. Der Ausbau der erneuerbaren Energien stagniert in vielen Mitgliedstaaten und wird lediglich national bearbeitet. Die Debatte über die Energieeffizienz wurde gestoppt, bevor sie hätte konkret werden können.

Betrachtet man vor diesem Hintergrund nun die Beiträge der Regierungen zum Grünbuch der EU-Kommission, das sich in erster Linie mit der Fortsetzung der 20-20-20-Logik auseinandersetzte, so wird deutlich, dass nur sehr wenige Mitgliedstaaten bereit sind, frühzeitig Entscheidungen über die Zukunft dieses Dreiklangs zu treffen. Alle großen Mitgliedstaaten – mit Ausnahme Großbritanniens – würden diese Debatte gerne auf einen fernen Tag in der Zukunft verlegen. Denn auch hier gibt es für kaum eine Regierung etwas zu gewinnen. Ein Erneuerbare-Energien-Ziel wird sich voraussichtlich gegen den geballten Widerstand einer Mehrheit der Regierungen nicht durchsetzen lassen. Der Klimaschutz dürfte aller Voraussicht nach zwar über den Emissionshandel am Leben gehalten werden, ohne dabei jedoch ein Niveau zu erreichen, das ernsthaft für Investitionssignale in CO2-arme Technologien und eine Transformation des Energiesystems sorgen könnte. Eine quantitative Festlegung für die Energieeffizienz erscheint derzeit ausgeschlossen. Für jede deutsche Bundesregierung käme selbst ein etwas besseres Ergebnis, als das hier skizzierte, auf dem heimischen, in der Energiewende-Arithmetik denkenden Wählermarkt einer politischen Niederlage gleich. Ein gefundenes Fressen für jede Oppositionspartien, die stets argumentieren könnten, die amtierende Bundesregierung habe sich eben nicht genug angestrengt. Nur eine gezielte Verzögerungstaktik verspricht hier kurzfristige Schadensminimierung.

Blickt man nun auf diese Vielzahl an offenen Baustellen, ist man verleitet zu fragen: Was lässt sich energiepolitisch durch Europa verändern? Oder noch deutlicher: Wird unter diesen Bedingungen eine europäische Energiepolitik eigentlich noch benötigt? Man muss kein Euroskeptiker sein, um an dieser Stelle mit einem Achselzucken zu antworten. Denn wenig von dem, was die Europäische Union derzeit energiepolitisch zu leisten im Stande ist, weiß auch tatsächlich zu überzeugen. Es mangelt an einer inhaltlichen Vorstellung über das, was mit dem Projekt künftig erreicht werden könnte. Der Versuch das Thema „Wettbewerbsfähigkeit“ in den Vordergrund zu stellen, wie es auf der Sitzung des Europäischen Rates im Mai 2013 versucht wurde, verspricht wenig mehr, als einen symbolhaften Eindruck zu hinterlassen. Denn völlig unbeantwortet bliebt ja auch hier die Frage: Was folgt daraus?

Wäre die EU-Energiepolitik ein Unternehmen, würde man an dieser Stelle vermutlich dazu übergehen, einen Insolvenzverwalter zu bestellen. Die brauchbaren Stücke – wesentliche Teile eines regional integrierten Strommarktes – würden erhalten bleiben. Der Rest der Unternehmung ginge über Bord. Da Politik jedoch nach anderen Regeln funktioniert, wird es auch weiterhin lebenserhaltende Maßnahmen für das gesamte Projekt geben. Denn wer anfängt öffentlich an der Problemlösungsfähigkeit des Projekts zu zweifeln, der wird auch die politische Verantwortung für das Ende eines einst großen Traums übernehmen müssen. Selbst wenn sich dieser möglicherweise schon überlebt hat.

»DIE KRISE DER IDEE VON EINER WELTORDNUNG

(IST) DAS ULTIMATIVE INTERNATIONALE

PROBLEM VON HEUTE«

Henry Kissinger,„World Order”, August 2014